Por Bartolomé Clavero
Por trámite de inopinada urgencia, para alcanzarse a la Cumbre sobre el Cambio Climático de Cancún, la Asamblea Legislativa Plurinacional de Bolivia, ha aprobado el pasado martes día siete de diciembre la Ley de Derechos de la Madre Tierra. Su indudable transcendencia queda seriamente empañada por la precipitación en su aprobación.
Era ley que se estaba debatiendo en la Asamblea especialmente con representantes indígenas, pues del ámbito indígena proviene la actitud de simbiosis con la naturaleza mediante la fórmula ahora de respeto de sus derechos, cuando el proceso legislativo se guillotinó para contrapuntearse oportunistamente Cancún. En Bolivia se están en trance de consolidarse prácticas de acuerdos legislativos no sólo sin deliberación parlamentaria suficiente, sino también, lo que es más grave en el caso, sin la debida consulta indígena. Hay excepción, como la del Proyecto de Ley de Deslinde Jurisdiccional.
Por su carácter de Estado Plurinacional con órgano legislativo efectivamente tal, plurinacional, la cuestión de la consulta indígena, a la que obligan el Convenio de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y la propia Constitución, no es un asunto sencillo de que el Estado se dirija a los pueblos indígenas para recabar su consentimiento en asuntos que les afectan. No lo es porque la plurinacionalidad implica la presencia efectiva de los pueblos indígenas en el Estado mismo y en sus órganos superiores, como en la Asamblea Legislativa Plurinacional. ¿Hace esto innecesaria la consulta porque la misma ya quede comprendida en los procedimientos normativos ordinarios? Pudiera ser. Depende de efectividad de la representación de los pueblos en las instituciones.
Ni la Asamblea Legislativa Plurinacional ni ninguna de sus dos cámaras, la Cámara de Diputados y el Senado, se constituyen formalmente por representación de los pueblos, aunque, en un sistema y en unas condiciones de carácter democrático, representantes de los mismos pueden acceder y actuar como tales. Además, entre las circunscripciones electorales, desde la misma Constitución se contemplan unas especiales por indígena originario campesinas allí donde los correspondientes pueblos se han quedado en marcada minoría, como ocurre en el Oriente. Su determinación se encomienda a la Ley del Régimen Electoral, una de las cinco urgentísimas reclamadas por la Constitución, cuya misma urgencia no permitió que se plantease la cuestión de si debían someterse formalmente a consulta indígena.
Hubo conflicto resuelto contra las aspiraciones y propuestas, basadas en las previsiones constitucionales, de los pueblos del Oriente. La Ley del Régimen Electoral contempla tan sólo siete circunscripciones indígena originario campesinas, lo que no da ni para un representante por cada uno de los pueblos del Oriente. A ello se agrega que el procedimiento de elección es siempre el general y no, para el caso y para el de los pueblos mayoritarios en su área, el procedimiento que cada pueblo acostumbre o determinase, con lo que no cabe que el poder representativo sea especial y pueda por lo tanto comprender la capacidad de evacuar la consulta indígena con los representantes indígenas en las misma Asamblea Legislativa. Ésta no es todavía lo suficientemente plurinacional como para que no haya de procederse cual parte del proceso normativo a una consulta cuyo resultado la Asamblea Legislativa debe tomar en cuenta. El procedimiento consultivo la Ley del Régimen Electoral, en su Disposición Transitoria Novena, lo remite a un Reglamento acordado entre el Gobierno y los pueblos indígena originario campesinos todavía pendiente. La consulta contemplada por la Ley es la previa ciudadana para casos de aprovechamiento de recursos naturales y sin valor vinculante subsumiendo a dicho efecto, con reconocimiento de procedimientos propios, a la consulta indígena.
Por las razones de urgencia dichas, la primeras leyes de desarrollo de la Constitución, leyes tan transcendentales como la dicha del Régimen Electoral, la del Órgano Electoral Plurinacional, la de Autonomías y Descentralización, la del Órgano Judicial y la del Tribunal Constitucional Plurinacional, no se sujetaron a la consulta indígena, provocándose resistencias no sólo en el primer caso, el del régimen electoral. El primer proyecto que se somete a la consulta es el de la Ley de Deslinde Jurisdiccional que también requerido, con menor urgencia, por la Constitución. Aunque no muy difundida ni siquiera entre asambleístas, existe una publicación que rinde cuenta del proceso: Sistematización del Proceso de Consulta a los Pueblos Indígena Originario Campesinos. Anteproyecto de la Ley de Deslinde Jurisdiccional, editada bajo el crédito del Ministerio de Justicia, el encargado de la preparación del proyecto, con la asistencia del Programa de Fortalecimiento de Capacidades Institucionales–Pueblos Indígenas y Empoderamiento de la Cooperación Suiza.
Como fuera de esperar, durante ese proceso de consulta se manifestaron serias reservas frente a un primer desarrollo legislativo de la Constitución que no había satisfecho expectativas suscitadas entre indígenas ni acatado mandatos emitidos a las instituciones por la Constitución misma. Consecuentemente, el anteproyecto resultante de la consulta modifica puntos sensibles de dicha legislación de desarrollo en materia jurisdiccional, afectando por lo tanto a las leyes del Tribunal Constitucional Plurinacional y del órgano Judicial, lo que puede perfectamente hacer por ser ley posterior y por no existir en el sistema constitucional boliviano una categoría normativa de legislación orgánica que se sitúe por encima del resto de las leyes. Ya en la recta final de su toma en consideración por la Asamblea General, antes de considerar la coyuntura actual del Proyecto de Ley de Deslinde Jurisdiccional, conviene regresar al precedente de lo que acaba de ocurrir con el de Ley de Derechos de la Madre Tierra.
Aunque no sujeto formalmente al procedimiento de consulta, está dicho que el Proyecto de Ley de Derechos de la Madre Tierra estaba especialmente debatiéndose con representantes indígenas en el mismo seno de la Asamblea Legislativa Plurinacional. Era un debate que había de tomarse su tiempo pues se involucraban cuestiones tan delicadas como el de la perforación de la Madre Tierra por recursos de minerales o de hidrocarburos. Cancún ha servido como excusa para cortarse por lo sano y por lo insano guillotinándose el debate parlamentario para imponer una ley con los aspectos más propagandísticos y sin las cuestiones más comprometidas. Ha de advertirse que el mismo riesgo se cierne sobre el Proyecto de Ley de Deslinde Jurisdiccional.
Además del Proyecto de Ley de Deslinde Jurisdiccional resultante de la consulta, existe un texto más expeditivo apócrifamente atribuido al propio Ministerio de Justicia esperando la excusa de urgencia que pudiera ofrecer el enconamiento artificial del debate o alguna otra para efectuar el equivalente cambiazo. El problema reside en que, con su reducción expeditiva, no sólo ataja radicalmente la reconducción del proceso de desarrollo legislativo de la Constitución, sino que intenta incluso impedirlo en el futuro mediante el encuadramiento de la Ley de Deslinde Jurisdiccional en las primeras leyes de desarrollo como si éstas tuvieran un valor superior, un valor de carácter constitucional, suplantando a la Constitución.
El texto apócrifo no deja de cometer la falsedad de pretender que procede de la consulta. Por lo demás, en cuanto al contenido resulta tan dudosamente constitucional como el tratamiento de la posición de los pueblos indígena originario campesinos en el Estado Plurinacional por las primeras leyes de desarrollo. La Constitución requiere la Ley de Deslinde Jurisdiccional no sólo para la “coordinación y cooperación entre la jurisdicción indígena originaria campesina con la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción agroambiental y todas las jurisdicciones constitucionalmente reconocidas”, sino para algo más con carácter prioritario, esto es para la propia promoción y el propio fortalecimiento: “El Estado promoverá y fortalecerá la justicia indígena originaria campesina” (artículo 192.III), lo cual hace el Proyecto procedente de la consulta y no lo hace en absoluto el apócrifo.
Bolivia se encuentra en una difícil coyuntura entre la mejor Constitución hoy existente en lo que toca al reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas y un Gobierno crecientemente empeñado, no diría en su defraudación y ninguneo, pero sí en su reducción y control. En tal situación, el mejor arma frente a las políticas desviantes es la Constitución misma.
Por trámite de inopinada urgencia, para alcanzarse a la Cumbre sobre el Cambio Climático de Cancún, la Asamblea Legislativa Plurinacional de Bolivia, ha aprobado el pasado martes día siete de diciembre la Ley de Derechos de la Madre Tierra. Su indudable transcendencia queda seriamente empañada por la precipitación en su aprobación.
Era ley que se estaba debatiendo en la Asamblea especialmente con representantes indígenas, pues del ámbito indígena proviene la actitud de simbiosis con la naturaleza mediante la fórmula ahora de respeto de sus derechos, cuando el proceso legislativo se guillotinó para contrapuntearse oportunistamente Cancún. En Bolivia se están en trance de consolidarse prácticas de acuerdos legislativos no sólo sin deliberación parlamentaria suficiente, sino también, lo que es más grave en el caso, sin la debida consulta indígena. Hay excepción, como la del Proyecto de Ley de Deslinde Jurisdiccional.
Por su carácter de Estado Plurinacional con órgano legislativo efectivamente tal, plurinacional, la cuestión de la consulta indígena, a la que obligan el Convenio de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y la propia Constitución, no es un asunto sencillo de que el Estado se dirija a los pueblos indígenas para recabar su consentimiento en asuntos que les afectan. No lo es porque la plurinacionalidad implica la presencia efectiva de los pueblos indígenas en el Estado mismo y en sus órganos superiores, como en la Asamblea Legislativa Plurinacional. ¿Hace esto innecesaria la consulta porque la misma ya quede comprendida en los procedimientos normativos ordinarios? Pudiera ser. Depende de efectividad de la representación de los pueblos en las instituciones.
Ni la Asamblea Legislativa Plurinacional ni ninguna de sus dos cámaras, la Cámara de Diputados y el Senado, se constituyen formalmente por representación de los pueblos, aunque, en un sistema y en unas condiciones de carácter democrático, representantes de los mismos pueden acceder y actuar como tales. Además, entre las circunscripciones electorales, desde la misma Constitución se contemplan unas especiales por indígena originario campesinas allí donde los correspondientes pueblos se han quedado en marcada minoría, como ocurre en el Oriente. Su determinación se encomienda a la Ley del Régimen Electoral, una de las cinco urgentísimas reclamadas por la Constitución, cuya misma urgencia no permitió que se plantease la cuestión de si debían someterse formalmente a consulta indígena.
Hubo conflicto resuelto contra las aspiraciones y propuestas, basadas en las previsiones constitucionales, de los pueblos del Oriente. La Ley del Régimen Electoral contempla tan sólo siete circunscripciones indígena originario campesinas, lo que no da ni para un representante por cada uno de los pueblos del Oriente. A ello se agrega que el procedimiento de elección es siempre el general y no, para el caso y para el de los pueblos mayoritarios en su área, el procedimiento que cada pueblo acostumbre o determinase, con lo que no cabe que el poder representativo sea especial y pueda por lo tanto comprender la capacidad de evacuar la consulta indígena con los representantes indígenas en las misma Asamblea Legislativa. Ésta no es todavía lo suficientemente plurinacional como para que no haya de procederse cual parte del proceso normativo a una consulta cuyo resultado la Asamblea Legislativa debe tomar en cuenta. El procedimiento consultivo la Ley del Régimen Electoral, en su Disposición Transitoria Novena, lo remite a un Reglamento acordado entre el Gobierno y los pueblos indígena originario campesinos todavía pendiente. La consulta contemplada por la Ley es la previa ciudadana para casos de aprovechamiento de recursos naturales y sin valor vinculante subsumiendo a dicho efecto, con reconocimiento de procedimientos propios, a la consulta indígena.
Por las razones de urgencia dichas, la primeras leyes de desarrollo de la Constitución, leyes tan transcendentales como la dicha del Régimen Electoral, la del Órgano Electoral Plurinacional, la de Autonomías y Descentralización, la del Órgano Judicial y la del Tribunal Constitucional Plurinacional, no se sujetaron a la consulta indígena, provocándose resistencias no sólo en el primer caso, el del régimen electoral. El primer proyecto que se somete a la consulta es el de la Ley de Deslinde Jurisdiccional que también requerido, con menor urgencia, por la Constitución. Aunque no muy difundida ni siquiera entre asambleístas, existe una publicación que rinde cuenta del proceso: Sistematización del Proceso de Consulta a los Pueblos Indígena Originario Campesinos. Anteproyecto de la Ley de Deslinde Jurisdiccional, editada bajo el crédito del Ministerio de Justicia, el encargado de la preparación del proyecto, con la asistencia del Programa de Fortalecimiento de Capacidades Institucionales–Pueblos Indígenas y Empoderamiento de la Cooperación Suiza.
Como fuera de esperar, durante ese proceso de consulta se manifestaron serias reservas frente a un primer desarrollo legislativo de la Constitución que no había satisfecho expectativas suscitadas entre indígenas ni acatado mandatos emitidos a las instituciones por la Constitución misma. Consecuentemente, el anteproyecto resultante de la consulta modifica puntos sensibles de dicha legislación de desarrollo en materia jurisdiccional, afectando por lo tanto a las leyes del Tribunal Constitucional Plurinacional y del órgano Judicial, lo que puede perfectamente hacer por ser ley posterior y por no existir en el sistema constitucional boliviano una categoría normativa de legislación orgánica que se sitúe por encima del resto de las leyes. Ya en la recta final de su toma en consideración por la Asamblea General, antes de considerar la coyuntura actual del Proyecto de Ley de Deslinde Jurisdiccional, conviene regresar al precedente de lo que acaba de ocurrir con el de Ley de Derechos de la Madre Tierra.
Aunque no sujeto formalmente al procedimiento de consulta, está dicho que el Proyecto de Ley de Derechos de la Madre Tierra estaba especialmente debatiéndose con representantes indígenas en el mismo seno de la Asamblea Legislativa Plurinacional. Era un debate que había de tomarse su tiempo pues se involucraban cuestiones tan delicadas como el de la perforación de la Madre Tierra por recursos de minerales o de hidrocarburos. Cancún ha servido como excusa para cortarse por lo sano y por lo insano guillotinándose el debate parlamentario para imponer una ley con los aspectos más propagandísticos y sin las cuestiones más comprometidas. Ha de advertirse que el mismo riesgo se cierne sobre el Proyecto de Ley de Deslinde Jurisdiccional.
Además del Proyecto de Ley de Deslinde Jurisdiccional resultante de la consulta, existe un texto más expeditivo apócrifamente atribuido al propio Ministerio de Justicia esperando la excusa de urgencia que pudiera ofrecer el enconamiento artificial del debate o alguna otra para efectuar el equivalente cambiazo. El problema reside en que, con su reducción expeditiva, no sólo ataja radicalmente la reconducción del proceso de desarrollo legislativo de la Constitución, sino que intenta incluso impedirlo en el futuro mediante el encuadramiento de la Ley de Deslinde Jurisdiccional en las primeras leyes de desarrollo como si éstas tuvieran un valor superior, un valor de carácter constitucional, suplantando a la Constitución.
El texto apócrifo no deja de cometer la falsedad de pretender que procede de la consulta. Por lo demás, en cuanto al contenido resulta tan dudosamente constitucional como el tratamiento de la posición de los pueblos indígena originario campesinos en el Estado Plurinacional por las primeras leyes de desarrollo. La Constitución requiere la Ley de Deslinde Jurisdiccional no sólo para la “coordinación y cooperación entre la jurisdicción indígena originaria campesina con la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción agroambiental y todas las jurisdicciones constitucionalmente reconocidas”, sino para algo más con carácter prioritario, esto es para la propia promoción y el propio fortalecimiento: “El Estado promoverá y fortalecerá la justicia indígena originaria campesina” (artículo 192.III), lo cual hace el Proyecto procedente de la consulta y no lo hace en absoluto el apócrifo.
Bolivia se encuentra en una difícil coyuntura entre la mejor Constitución hoy existente en lo que toca al reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas y un Gobierno crecientemente empeñado, no diría en su defraudación y ninguneo, pero sí en su reducción y control. En tal situación, el mejor arma frente a las políticas desviantes es la Constitución misma.
