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Mercosur y Argentina: Políticas Interculturales y Pueblos Indígenas

Por Bartolomé Clavero   

El Mercosur o Mercado Común del Sur (formado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay más, en vías de incorporación, Venezuela, así como, con diversos grados de asociación, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, México y Perú) ha adoptado la resolución de erigir un Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos. Aunque todavía no cuente ni con la tarjeta de presentación hoy obligada de un sitio web, ya existe no sólo virtualmente pues tiene sede material prácticamente ya asignada en Buenos Aires y un director ejecutivo, el acreditado experto en derechos económicos, sociales y culturales Víctor Abramovich, igualmente argentino, quien además ha sido relator sobre derechos de los pueblos indígenas en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, de la cual fue vicepresidente. Por las manifestaciones efectuadas durante el proceso de fundación, particularmente con ocasión de las reuniones de las Altas Autoridades en el Área de los Derechos Humanos, y por los términos del encargo de preparación de un proyecto de Carta de Ciudadanía, los derechos de los pueblos indígenas no figuran de forma prioritaria o ni siquiera explícita en la agenda del Instituto, lo que no significa que se ignoren. Viene a tomárseles en consideración desde un planteamiento no de derechos, sino de políticas, de políticas públicas en concretos interculturales. ¿Se disuelven así los derechos de los pueblos indígenas en políticas de interculturalidad o se abre en cambio una vía eficiente de hacerlos valer en el marco de unas políticas públicas en derechos humanos que se entienden como políticas de Estados?

Un primer test acaba de tenerse con ocasión de un Seminario Regional de Políticas Públicas Interculturales organizado por la Secretaría de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de Argentina y, precisamente, el Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del Mercosur. Se ha celebrado en Buenos Aires los pasados días 23 y 24 de junio. Es en principio una actividad argentina como prosecución de una Jornada de Políticas Públicas Interculturales que tuvo lugar el 25 de noviembre del pasado año, pero con la incorporación del Instituto del Mercosur que incide desde luego en el alcance del evento. Se trata ahora de una actividad regional, de la región latinoamericana, con vistas a la proposición de políticas públicas para una serie de Estados. Se plantean como políticas de Estado, pero como políticas que han de interesar y comprometer al menos a los Estados nucleares y asociados de Mercosur, éstos son, como está dicho, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay Venezuela.

La convocatoria del Seminario Regional de Políticas Públicas Interculturales se motiva por medio de un sumario documento referente a la Argentina con dicha proyección regional ya entendida. Se suscribe, pues se encabeza, por las dos agencias convocantes, la argentina y la del Mercosur. Plantea “la necesidad de atravesar las políticas públicas (…) con una mirada intercultural”, de generar políticas “que visibilicen y legitimen la diversidad cultural” y esto en particular por cuanto toca a “los pueblos originarios, migrantes, y afrodesdendientes”. Exactamente, se trata ante todo de una necesidad de planteamientos interculturales que han de ser transversales para todas las políticas públicas, aunque el documento sólo se ocupe de las políticas en materia de educación, de salud y de justicia. Lo que resulta necesario para las políticas ha de formularse y hacerse valer en términos de derecho, esto es en términos de referencia vinculantes por normativos, o, mejor dicho, en términos de derechos, de aquellos derechos que deben asumirse, promoverse y garantizarse mediante la acción política. Es ésta también la forma de alcanzarse la legitimidad de las políticas públicas, legitimidad a la que también, como acaba de verse, se refiere el documento.

Hay un problema de entrada. Radica en que el documento no hace el intento de fundamentar las políticas interculturales en derecho y en derechos. A tal efecto tan sólo registra una incidental alusión constitucional: “Si somos –como expresa nuestra Constitución– una nación multicultural, debemos avanzar en la posibilidad de políticas interculturales que contengan y enriquezcan a toda la sociedad en su conjunto”. Por el contexto, nuestra significa argentina, con el problema entonces de que en el texto constitucional argentino no figura tal reconocimiento de la multiculturalidad de la nación, lo cual a su vez, como veremos, no significa que la alegación se haga en falso. Con la deficiencia de fundamentación en derecho y derechos, la necesidad misma tiende a debilitarse: avanzar en la posibilidad no es exactamente hacer valer la necesidad. He aquí entonces el interrogante. ¿Cuáles son los referentes normativos que legitiman y hacen necesarias las políticas públicas interculturales y que deberían por ende tomarse en consideración como pilares básicos por el Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del Mercosur para las propuestas propias de interculturalidad transversal?

Tratándose de políticas de Estado, la referencia normativa más inmediata ha de ser por supuesto la constitucional aludida, la referencia en concreto de los derechos reconocidos por la Constitución del Estado. En el espacio lato de los Estados miembros y asociados del Mercosur esta referencia varía notablemente cubriendo un abanico que va del monoculturalismo recalcitrante de la Constitución chilena al pluriculturalismo planteado en términos más fuertes de plurinacionalidad con el requerimiento de la correspondiente interculturalidad generalizada de la Constitución boliviana. Como estamos en Argentina y como de momento el Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del Mercosur ha adoptado planteamientos de origen argentino, voy a referirme tan sólo al caso de la Constitución argentina. Supongo que quien me lea puede replicar la operación respecto a otras Constituciones de la región con todas las diferencias existentes entre ellas. Luego, cuando vengan otras referencias normativas, veremos que para lo que estamos tratando hay más en común entre los Estados latinoamericanos de lo que las Constituciones aparentan.

La Constitución de Argentina pareciera que se sitúa en la posición chilena puesto que en su título de derechos no dice nada de derechos de pueblos indígenas o de otras culturas diversas en presencia. No se declara multicultural. Sin embargo, esa asimilación resulta improcedente porque en un capítulo tan implausible como el de las atribuciones del Congreso la Constitución argentina repara en la presencia de los pueblos indígenas y reconoce derechos a las comunidades (art. 75.17). Es el único momento además en el que la Constitución hace referencia a la diversidad de culturas mediante requerimiento de interculturalidad: “Corresponde al Congreso (…) garantizar el respeto a su identidad [indígena] y el derecho a una educación bilingüe e intercultural”. Obsérvese la estrecha limitación de los términos de formulación de la interculturalidad constitucional en cuanto al sujeto y en cuanto al objeto. Sólo respecto a indígenas y sólo respecto a la educación se considera necesaria la interculturalidad. Para indígenas y sólo para indígenas la educación ha de ser así ante todo bilingüe, sobrentendiéndose que el bilingüismo se refiere a la correspondiente legua propia y al castellano. Si sólo se dijera esto, estaríamos ante el requerimiento de unas políticas no exactamente interculturales, sino asimilacionistas, programándose un procedimiento no violento de imposición de la cultura del Estado. No es en realidad así por el contexto inmediato del propio artículo.

La interculturalidad aplicada exclusivamente a indígenas se registra en relación directa al derecho indígena a la propia identidad, por lo que no puede operar como vía hacia un monoculturalismo final. Además, el resto del mismo artículo pone énfasis en el derecho indígena a la tierra en términos de permanencia colectiva y de base material por tanto de la propia identidad: “Corresponde al Congreso (…) reconocer la personería jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos”. La premisa de todo esto la expresa el propio artículo constitucional. Se trata de “la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas”, de culturas precedentes en el territorio a la misma existencia del Estado, con precedencia por lo tanto de sus derechos. Aunque la Constitución más concretamente diga que “Corresponde al Congreso (…) reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos”, ya no cabe desconocerse la preexistencia cultural de sujetos que así sólo son sobrevenidamente y en virtud de dicho mismo reconocimiento argentinos. En este contexto, definitivamente la interculturalidad indígena no puede reducirse a vía hacia el monoculturalismo de otros sectores y del propio Estado.

Hay todavía una distancia entre la interculturalidad indígena que se contempla por la Constitución y la transversalidad de políticas interculturales propuesta por el documento de motivos del seminario regional convocado por Argentina y por el Mercosur. Mas cabe advertir que tanto esta propuesta en general como su aseveración en particular de que Argentina es constitucionalmente una nación multicultural resultan algo plausible, lo cual puede ocurrir porque, en materia de derechos indígenas, el ordenamiento constitucional es hoy más, bastante más, de lo que se contiene o se deriva de la Constitución del Estado. Una ampliación tal del alcance de la Constitución puede venir por desarrollo de la misma o también por concurrencia de otras normas independientes de ella dotadas de un valor equivalentemente constitucional. Lo primero puede ante todo producirse en Argentina por acción del constitucionalismo provincial, por las Constituciones de las Provincias, las cuales tienen competencias concurrentes en materia indígena. También cabe que se impulse por el desarrollo normativo subconstitucional o por la actividad de las jurisprudencia, ya judicial, ya doctrinal, pues por una o por otra vía, en nombre de la igualdad constitucional, podría generalizarse y transversalizarse la interculturalidad indígena a interculturalidad sin más con compresión desde luego plena de todas las culturas indígenas junto a las no indígenas. Pero en Argentina no se están dando de forma significativa tales desarrollos, ni el constitucional provincial ni el normativo subconstitucional ni el jurisprudencial judicial o doctrinal, en la dirección conducente al planteamiento de políticas públicas interculturales no limitadas a educación de indígenas.

¿Cómo entonces resulta plausible dicho planteamiento? Algunos datos referentes al propio reconocimiento constitucional de derechos indígenas ponen sobre la pista. El mismo se produjo en 1994 por medio de una reforma constitucional en consecuencia con la ratificación poco anterior del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (Convenio 169). Pero la ratificación se cajoneó por el Gobierno y el depósito en la organización internacional sólo se produjo a principios de julio del 2000, entrando así en vigor al cabo del año (ahora, en poco más de una semana, se cumple el décimo aniversario de la vigencia del Convenio 169 en Argentina). A los pocos días del depósito, se presentó en el Senado un proyecto de ley para declarar la jerarquía constitucional del Convenio 169 que no prosperó. En todo caso, la declaración no era necesaria, pues el rango supralegal le corresponde al Convenio 169 en virtud de un pronunciamiento de la propia Constitución: “Los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes”, reforzándose a continuación la regla respecto a instrumentos de derechos humanos (art. 75.22, en la misma sede implausible de las atribuciones del Congreso).

Las operaciones dilatorias y evasivas respecto a la necesidad de integrar el reconocimiento constitucional de los derechos de pueblos y comunidades indígenas con el Convenio 169 son síntomas de que la misma reforma ha querido reducirse a gesto retórico. El reconocimiento no viene tomándose en serio en todo su alcance, un alcance que se concreta y se potencia por el derecho internacional que puede cobrar un valor igualmente constitucional. El mismo año de entrada en vigor del Convenio 169 en Argentina, el 2001, al par de meses, la Corte Interamericana de Derechos Humanos pone en marcha, con la sentencia del caso Comunidad Mayagna Awas Tingni versus Nicaragua, una sólida jurisprudencia sobre los derechos de pueblos y comunidades indígenas, comenzando por el que tienen a la tierra, como derechos de título propio y bajo régimen propio, derechos no dependientes de reconocimiento, registro ni regulación por parte del Estado. Reconocimiento, registro y regulación estatales han de venir a garantizarlos, no a crearlos. Esta jurisprudencia interamericana se ha reforzado a sí misma atendiendo a la adopción de la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas por Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre de 2007. Como tal jurisprudencia del sistema interamericano de derechos humanos vincula a los Estados parte de la Convención Americana de Derechos Humanos. Argentina lo es. Más aún, la Constitución argentina incluye explícitamente a esta Convención entre los instrumentos que “tienen jerarquía constitucional (…) y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos” (en dicho artículo 75.22). En derechos y garantías de rango constitucional no cabe excepción desde luego en contra de los de pueblos y comunidades indígenas ni de nadie.

La referida Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas constituye desde luego una pieza fundamental en la integridad del cuerpo normativo de valor constitucional interesante a indígenas. Argentina le dio su voto en la Asamblea General de Naciones Unidas. A diferencia de las mayorías de las declaraciones de derechos humanos, sus mismos pronunciamientos le confieren un valor clara y directamente normativo: “Los Estados, en consulta y cooperación con los pueblos indígenas, adoptarán las medidas apropiadas, incluidas medidas legislativas, para alcanzar los fines de la presente Declaración”; “Las Naciones Unidas, sus órganos (…) y los organismos especializados, en particular a nivel local, así como los Estados, promoverán el respeto y la plena aplicación de las disposiciones de la presente Declaración y velarán por su eficacia” (arts. 38 y 42). La Declaración menciona más de treinta veces las palabras cultura y cultural, un indicio de la transversalidad de la referencia. Y registra “el derechos a la dignidad y diversidad de sus culturas”, las indígenas (art. 15, en sede de educación; anteriormente, entre otros artículos, 8.1: “Los pueblos y los individuos indígenas tienen derecho a no ser sometidos a una asimilación forzada ni a la destrucción de su cultura”). El derecho a las propias culturas hace acto de comparecencia como manifestación de la libre determinación correspondiente a todos los pueblos (Pactos Internacionales de Derechos Humanos, art. 1; Declaración, arts. 3y 5).

Si junto a los instrumentos internacionales específicos respecto a derechos de los pueblos indígenas, colacionamos otros como los referentes a diversidad cultural de la UNESCO, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, puede ir perfilándose el panorama de una transversalidad intercultural, de esta interculturalidad integral que en el caso de las Américas resulta imperativa sobre todo y ante todo por la presencia indígena como presencia de pueblos que sufrieron el colonialismo y que siguen padeciendo sus secuelas y resistiendo. Resisten, con sus derechos, sus culturas, preexistentes. Mas no hace falta que nos extendamos. Tan sólo se trataba de mostrar con el ejemplo argentino hasta qué punto el orden constitucional en su capítulo fundamental de los derechos es hoy mucho más de lo que recogen o reflejan las Constituciones. Lo cual parece que ha de ser clave para la motivación de una propuesta como la presentada estos días conjuntamente por la Secretaría de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de Argentina y el Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del Mercosur.

Con dichos términos de referencia normativos, la propuesta no sólo es efectivamente plausible, sino que también resulta que se queda corta. Avanza en un punto neurálgico que es el del cambio del concepto de cultura a la luz de la interculturalidad. Para la Constitución de Argentina, la interculturalidad se reduce a la materia de educación porque aún aplica una concepción de la cultura como algo inmaterial, como cosa de lenguas, creencias, costumbres o memorias. La propuesta en la que concurre el Instituto del Mercosur extiende la interculturalidad a la salud y a la justicia, con lo que pueden comprometerse elementos materiales, sobre todo por la última vía, la de instituciones y prácticas judiciales, de carácter más material. Las culturas indígenas suelen abrigar una concepción integral de la cultura comprendiendo elementos tanto inmateriales como materiales. Cultura también es el manejo del propio territorio y la utilización de los recursos. El Comité de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas ha adoptado esta concepción en casos de pueblos indígenas.

Digo que la propuesta se queda corta por dos órdenes de razones. De un lado, la interculturalidad se concreta para la educación, la salud y la justicia en una dirección unilateral para la que la parte indígena es más receptora de políticas públicas que sujeto de las mismas en conjunción con las instancias no indígenas. De otro lado, ¿por qué limitarse a educación, salud y justicia? Algo esencial falta: el capítulo de las políticas en materia de tierras y territorios. ¿Que para esto no se necesita tanto la interculturalidad o basta con la que se asigna a la justicia? Está citado el modo como la Constitución de Argentina afronta la grave situación de privación de tierras de pueblos y comunidades: “Corresponde al Congreso (…) regular la entrega de otras [tierras] aptas y suficientes para el desarrollo humano”. Si las políticas públicas referentes a este extremo fundamental se planteasen en términos interculturales junto con los pueblos, comunidades y organizaciones indígenas, y no para ellos, se pondría de relieve el sinsentido de entender que las tierras son bienes fungibles e intercambiables. Por razones no sólo de justicia, sino también de cultura, de una cultura integral que comprende lo material, la pérdida de tierras no se compensa con la entrega de otras tierras, sino con la recuperación de las propias, siendo responsabilidad del Estado la indemnización en su caso de terceros de buena fe afectados.

Se podría proseguir con otros capítulos para apreciarse hasta qué punto las políticas públicas han de ser transversalmente interculturales, pero con la muestra creo que basta. La propuesta ya asumida por un organismo todavía incipiente como el Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del Mercosur es un comienzo que le compromete. 

*NOTA DEL AUTOR: Escrito resultante de mi participación en el Seminario Regional de Políticas Públicas Interculturales organizado por la Secretaría de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de Argentina y el Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del Mercosur en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires los días 23 y 24 de junio de 2011.




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