Colombia: Segregación Normativa frente a los Derechos de los Pueblos Indígenas y a la Integración de la Ciudadanía
Por Bartolomé Clavero
En Colombia se han producido de recién importantes novedades, unas novedades que modifican el escenario que interesa a los derechos de los pueblos indígenas y comunidades afrodescendientes. Una de esas importantes novedades se llama Ley de Víctimas; otra, Ley de Ordenamiento Territorial. Que importe a indígenas y afrodescendientes, ambas leyes se significan por dejar pendiente su extensión a dichos sectores para que pueda procederse a la debida consulta con los mismos. También hay novedades menores, si no tan importantes, tanto o más significativas que ese par de leyes, como pueda serlo por ejemplo una resolución meramente administrativa que dispone de tierras indígenas, abriendo la posibilidad de un proceso de su privatización, sin consulta que valga pues la impide de modo radical y terminante. ¿Cómo puede ocurrir esto? La Ley de Víctimas contempla la restitución de tierras. La Ley de Ordenamiento Territorial registra la existencia de entidades territoriales indígenas, entidades de derecho territorial colectivo consagrado por la Constitución. ¿Cómo puede una mera resolución administrativa ignorar todo esto y permitir que se proceda a la privatización de tierras indígenas? ¿Qué nos está tal misma posibilidad diciendo sobre la actual situación en Colombia?
El Instituto Colombiano para la Reforma Rural (INCODER), organismo autónomo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, ha publicado este año, en el mes de febrero, una convocatoria de subsidios para la adquisición de tierras con criterios de preferencia por “minorías étnicas” (así, usando una categoría ajena a la Constitución) y “personas víctimas del desplazamiento” (así, con expresión significativa de la previsión de titulación en términos de propiedad privada aunque la propia convocatoria admite la posibilidad de que fuere colectiva). Entre las tierras adjudicables se encuentran resguardos indígenas en los Departamentos del Cauca, Nariño, Risaralda y Putumayo que el propio INCODER ha declarado inexistentes porque en sus archivos no hay registro de los correspondientes títulos. Es una práctica administrativa que choca frontalmente con el reconocimiento constitucional de los resguardos como base para la formación de entidades territoriales indígenas. En un oficio de 24 de septiembre de 2009 el INCODER se refería a “presuntos resguardos de origen colonial y republicano”, para desconocerlos, cuando la presunción que la Constitución sienta es precisamente la contraria, esto es de favor a la propiedad colectiva indígena por derecho propio, sin requerimiento de título ajeno, ni colonial ni republicano. El INCODER, este organismo administrativo, se atribuye y ejerce el poder de reconocer y de desconocer los títulos de las propiedades colectivas indígenas.
El INCODER adopta decisiones de tal envergadura como la de disolver resguardos indígenas sin consulta a los pueblos afectados. Por la forma de atribuirse y ejercer tamaño poder, la denegación de la consulta resulta realmente radical y terminante. Al declararse inexistentes unos resguardos está negándose la existencia del propio sujeto social al que habría de dirigirse la consulta. Con este genocidio virtual, ¿cómo puede ni siquiera plantearse? ¿Va a consultarse a unas comunidades sobre un proyecto que resulta de suicidio en cuanto que sujetos jurídicos colectivos? Los poderes de los que hace uso el INCODER ponen de manifiesto la persistencia de unas prácticas no sólo preconstitucionales, sino también anticonstitucionales, contrarias a los derechos de los pueblos indígenas, prácticas para las que el solo planteamiento de la posibilidad de la consulta que hubiera de garantizar tales derechos queda cancelada de raíz. Entre sus términos de referencia, estas medidas del INCODER solamente colacionan normas postconstitucionales, pero los poderes que está ejerciendo proceden notoriamente de una ley tan preconstitucional como de hace más de un siglo, de finales del XIX, de 1890.
Es la Ley por la cual se determina la manera como deben ser gobernados los salvajes que vayan reduciéndose a la vida civilizada, ley cuya inspiración racista no es necesario acusar porque campea en su título y transpira a todo lo largo de su texto. Es ley todavía vigente, aun con adaptaciones por obra de la Corte Constitucional que difícilmente pueden afectar a su racismo de fondo y forma. Cuando se encarece, como suele hacerse, la importancia de la jurisprudencia constitucional colombiana para el reconocimiento y la garantía de los derechos de los pueblos indígenas, se olvida este pequeño detalle de que se ha pronunciado en más de una ocasión sobre dicha ley sin cuestionarse en ningún momento su inconstitucionalidad integral. La Corte Constitucional ha sentado incluso un principio pro autonomía indígena, pero dejándolo y haciéndolo funcionar en falso. Desde 1991, la Constitución tiene prevista la formación de entidades territoriales indígenas con base sustancial en los resguardos y mediante una Ley de Ordenamiento Territorial que se ha ido defiriendo durante las dos décadas trascurridas. El principio pro autonomía opera así sobre los presupuestos coloniales de los resguardos, Ley por la cual se determina la manera como deben ser gobernados los salvajes que vayan reduciéndose a la vida civilizada incluida en eso de lo colonial.
La Ley por la cual se determina la manera como deben ser gobernados los salvajes que vayan reduciéndose a la vida civilizada reconoció la existencia de los resguardos bajo ese poder administrativo de reconocimiento que ahora ejerce el INCODER. La misma persistencia de los resguardos esa ley la considera como algo provisional en tanto que, por decisión igualmente administrativa, no se produjera dicho tránsito a la vida civilizada, tarea que venía encomendándose a órdenes religiosas de la iglesia católica. Mientras que los resguardos subsistieran, la población afectada no se regía por el orden constitucional común. ¿Cómo podría si se entregaba atada de pies y mano a un gobierno religioso? La misma ley, la de 1890, en su providencia preveía que se promulgasen unas leyes especiales para las comunidades indígenas afectadas. Se traba de un régimen de segregación, de un verdadero apartheid. En 1991, la Constitución cambió radicalmente de planteamiento. Para ella los resguardos siguen representando una realidad en transición, pero no hacia la disolución genocida de los pueblos indígenas, sino hacia su fortalecimiento como sujetos políticos de entidades territoriales autónomas. Sin embargo, como puede verse, pese a la Constitución, las prácticas de fondo racista han persistido. Ahí están a la vista para quien quiera mirar. Sirve al propósito el aplazamiento de la Ley de Ordenamiento Territorial que debiera materializar el cambio dispuesto por la Constitución, igual que sirve la timidez de la Corte Constitucional. Sirve también el entendimiento en algunos sectores indígenas de que la ley de 1890, al reconocer los resguardos, ampara hoy la autonomía indígena.
Una presunta Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial acaba de promulgarse. Digo presunta porque no es tal ley, dado que no responde a la previsión y el mandato de la Constitución para una norma de dicho nombre. Le llamada Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial no sólo desatiende la constitución de las entidades territoriales indígenas, sino que ni siquiera articula el resto conforme a las directrices de la Constitución. Difícilmente podría hacerlo cuando comienza por dejar al margen a un componente tan fundamental como la autonomía indígena. Lo hace mediante la fórmula de la consulta, entendiendo que sólo este capítulo, y no la ley toda, procede que se someta a tal requisito. Así tenemos que, junto a una ley general de ordenamiento territorial del Estado, habrá una ley especial de ordenamiento territorial indígena. ¿No es la vuelta o, mejor dicho, la persistencia de la segregación de raíz colonial, de ese verdadero apartheid, ahora en términos de constitucionalidad con derechos de ciudadanía común que hacen impensables cosas tan coloniales como el gobierno religioso? El marco es otro, pero la segregación es la misma.
Toda la ley debiera haber sido consultada, única manera para que el ordenamiento territorial se articulase conforme a las previsiones de la Constitución y conforme también al derecho internacional de los derechos de los pueblos Indígena, un derecho hoy reconocido por Colombia. La consulta de la ley entera, la general y única, debiera haberse producido de forma que los pueblos indígenas pudiesen haber contribuido a la articulación de la ciudadanía en común dentro del marco de los derechos humanos entre los que hoy se incluyen los derechos de los pueblos indígenas. Al haber segregado el capítulo indígena, la norma que suplanta el nombre de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial entiende que sus términos de referencia son sólo los constitucionales, como si a dicho efecto el derecho internacional fuese algo que interesara tan sólo a los pueblos indígenas y otros sujetos colectivos asimilados en Colomia, como el de las comunidades afrodescendientes o también el pueblo rom (gitano). Y con ello tal ley ni tan siquiera responde a los términos constitucionales. De seguro que la Corte Constitucional tendrá oportunidad de pronunciarse. ¿Se recuperará entonces en toda su integridad el planteamiento constitucional que la propia Corte ha venido, si no eludiendo, limitando? Mientras tanto, ¿cómo van a reaccionar las organizaciones indígenas y afrodescendientes ante el mandato legislativo de una ley especial consultada? No es desde luego a mí, ni indígena ni colombiano, sino descendiente del pueblo europeo que inició el entuerto, genocidio inclusive, a quien corresponde dar respuesta en absoluto.
Puedo hacer sugerencias pues a ello me invitan ustedes, la Organización Nacional Indígena de Colombia y la Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas. Puedo cifrarlas en una. Aférrense a los principios. Fortalézcanse, ármense con ellos. No se plieguen al chantaje de la llamada Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. Acudan a la consulta por supuesto, pero con el arma vital de los principios; no para seguirse acomodando en el estado de segregación, ahora con nuevas fórmulas añadidas, sino para contribuir a la articulación de una ciudadanía en común con derechos iguales individuales y colectivos para todas y todos, asumiendo este objetivo constitucional al que el ordenamiento del Estado sigue resistiéndose. Utilicen la previsión de una ley especial para forzar el replanteamiento de la ley que se pretende general sin hacer méritos. Tómense el derecho más en serio de lo que lo hace el Estado. Me atrevería a decir que, en la situación actual, Quintín Lame sólo utilizaría este arma, la del derecho. Él fue quien dijo que “la bandera indígena ni es roja ni azul: es blanca, muy blanca, como debe ser la justicia y como es la paz”.
Lo mismo que digo sobre la mal llamada Ley de Ordenamiento Territorial, lo indico respecto a la no mejor denominada Ley de Víctimas que también ha segregado el capítulo indígena y afrodescendiente con la fórmula de la consulta. Aférrense al principio de la reparación integral, con devolución de tierras sin excepciones y con la obligación del Estado a poner todos los medios para su saneamiento y rehabilitación. Es algo que la Ley de Víctimas presuntamente general ni siquiera garantiza al resto de la población. Ya que el Estado sigue defeccionando, contribuyan a la justicia no sólo propia, sino también general de toda la ciudadanía colombiana. Una vez que se lograse por vía de la consulta el reconocimiento de principios generales de derechos en común, se abriría el tiempo del tratamiento de toda la casuística de la reparación de derechos respecto a indígenas y afrodescendientes por la misma vía de consulta. Hay urgencia que no debe dejarse que afecte negativamente a los derechos.
Gracias por la invitación que me ha permitido participar en este diálogo andino sobre el derecho fundamental a la consulta. Gracias por su confianza, hermanas y hermanos.
En Colombia se han producido de recién importantes novedades, unas novedades que modifican el escenario que interesa a los derechos de los pueblos indígenas y comunidades afrodescendientes. Una de esas importantes novedades se llama Ley de Víctimas; otra, Ley de Ordenamiento Territorial. Que importe a indígenas y afrodescendientes, ambas leyes se significan por dejar pendiente su extensión a dichos sectores para que pueda procederse a la debida consulta con los mismos. También hay novedades menores, si no tan importantes, tanto o más significativas que ese par de leyes, como pueda serlo por ejemplo una resolución meramente administrativa que dispone de tierras indígenas, abriendo la posibilidad de un proceso de su privatización, sin consulta que valga pues la impide de modo radical y terminante. ¿Cómo puede ocurrir esto? La Ley de Víctimas contempla la restitución de tierras. La Ley de Ordenamiento Territorial registra la existencia de entidades territoriales indígenas, entidades de derecho territorial colectivo consagrado por la Constitución. ¿Cómo puede una mera resolución administrativa ignorar todo esto y permitir que se proceda a la privatización de tierras indígenas? ¿Qué nos está tal misma posibilidad diciendo sobre la actual situación en Colombia?
El Instituto Colombiano para la Reforma Rural (INCODER), organismo autónomo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, ha publicado este año, en el mes de febrero, una convocatoria de subsidios para la adquisición de tierras con criterios de preferencia por “minorías étnicas” (así, usando una categoría ajena a la Constitución) y “personas víctimas del desplazamiento” (así, con expresión significativa de la previsión de titulación en términos de propiedad privada aunque la propia convocatoria admite la posibilidad de que fuere colectiva). Entre las tierras adjudicables se encuentran resguardos indígenas en los Departamentos del Cauca, Nariño, Risaralda y Putumayo que el propio INCODER ha declarado inexistentes porque en sus archivos no hay registro de los correspondientes títulos. Es una práctica administrativa que choca frontalmente con el reconocimiento constitucional de los resguardos como base para la formación de entidades territoriales indígenas. En un oficio de 24 de septiembre de 2009 el INCODER se refería a “presuntos resguardos de origen colonial y republicano”, para desconocerlos, cuando la presunción que la Constitución sienta es precisamente la contraria, esto es de favor a la propiedad colectiva indígena por derecho propio, sin requerimiento de título ajeno, ni colonial ni republicano. El INCODER, este organismo administrativo, se atribuye y ejerce el poder de reconocer y de desconocer los títulos de las propiedades colectivas indígenas.
El INCODER adopta decisiones de tal envergadura como la de disolver resguardos indígenas sin consulta a los pueblos afectados. Por la forma de atribuirse y ejercer tamaño poder, la denegación de la consulta resulta realmente radical y terminante. Al declararse inexistentes unos resguardos está negándose la existencia del propio sujeto social al que habría de dirigirse la consulta. Con este genocidio virtual, ¿cómo puede ni siquiera plantearse? ¿Va a consultarse a unas comunidades sobre un proyecto que resulta de suicidio en cuanto que sujetos jurídicos colectivos? Los poderes de los que hace uso el INCODER ponen de manifiesto la persistencia de unas prácticas no sólo preconstitucionales, sino también anticonstitucionales, contrarias a los derechos de los pueblos indígenas, prácticas para las que el solo planteamiento de la posibilidad de la consulta que hubiera de garantizar tales derechos queda cancelada de raíz. Entre sus términos de referencia, estas medidas del INCODER solamente colacionan normas postconstitucionales, pero los poderes que está ejerciendo proceden notoriamente de una ley tan preconstitucional como de hace más de un siglo, de finales del XIX, de 1890.
Es la Ley por la cual se determina la manera como deben ser gobernados los salvajes que vayan reduciéndose a la vida civilizada, ley cuya inspiración racista no es necesario acusar porque campea en su título y transpira a todo lo largo de su texto. Es ley todavía vigente, aun con adaptaciones por obra de la Corte Constitucional que difícilmente pueden afectar a su racismo de fondo y forma. Cuando se encarece, como suele hacerse, la importancia de la jurisprudencia constitucional colombiana para el reconocimiento y la garantía de los derechos de los pueblos indígenas, se olvida este pequeño detalle de que se ha pronunciado en más de una ocasión sobre dicha ley sin cuestionarse en ningún momento su inconstitucionalidad integral. La Corte Constitucional ha sentado incluso un principio pro autonomía indígena, pero dejándolo y haciéndolo funcionar en falso. Desde 1991, la Constitución tiene prevista la formación de entidades territoriales indígenas con base sustancial en los resguardos y mediante una Ley de Ordenamiento Territorial que se ha ido defiriendo durante las dos décadas trascurridas. El principio pro autonomía opera así sobre los presupuestos coloniales de los resguardos, Ley por la cual se determina la manera como deben ser gobernados los salvajes que vayan reduciéndose a la vida civilizada incluida en eso de lo colonial.
La Ley por la cual se determina la manera como deben ser gobernados los salvajes que vayan reduciéndose a la vida civilizada reconoció la existencia de los resguardos bajo ese poder administrativo de reconocimiento que ahora ejerce el INCODER. La misma persistencia de los resguardos esa ley la considera como algo provisional en tanto que, por decisión igualmente administrativa, no se produjera dicho tránsito a la vida civilizada, tarea que venía encomendándose a órdenes religiosas de la iglesia católica. Mientras que los resguardos subsistieran, la población afectada no se regía por el orden constitucional común. ¿Cómo podría si se entregaba atada de pies y mano a un gobierno religioso? La misma ley, la de 1890, en su providencia preveía que se promulgasen unas leyes especiales para las comunidades indígenas afectadas. Se traba de un régimen de segregación, de un verdadero apartheid. En 1991, la Constitución cambió radicalmente de planteamiento. Para ella los resguardos siguen representando una realidad en transición, pero no hacia la disolución genocida de los pueblos indígenas, sino hacia su fortalecimiento como sujetos políticos de entidades territoriales autónomas. Sin embargo, como puede verse, pese a la Constitución, las prácticas de fondo racista han persistido. Ahí están a la vista para quien quiera mirar. Sirve al propósito el aplazamiento de la Ley de Ordenamiento Territorial que debiera materializar el cambio dispuesto por la Constitución, igual que sirve la timidez de la Corte Constitucional. Sirve también el entendimiento en algunos sectores indígenas de que la ley de 1890, al reconocer los resguardos, ampara hoy la autonomía indígena.
Una presunta Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial acaba de promulgarse. Digo presunta porque no es tal ley, dado que no responde a la previsión y el mandato de la Constitución para una norma de dicho nombre. Le llamada Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial no sólo desatiende la constitución de las entidades territoriales indígenas, sino que ni siquiera articula el resto conforme a las directrices de la Constitución. Difícilmente podría hacerlo cuando comienza por dejar al margen a un componente tan fundamental como la autonomía indígena. Lo hace mediante la fórmula de la consulta, entendiendo que sólo este capítulo, y no la ley toda, procede que se someta a tal requisito. Así tenemos que, junto a una ley general de ordenamiento territorial del Estado, habrá una ley especial de ordenamiento territorial indígena. ¿No es la vuelta o, mejor dicho, la persistencia de la segregación de raíz colonial, de ese verdadero apartheid, ahora en términos de constitucionalidad con derechos de ciudadanía común que hacen impensables cosas tan coloniales como el gobierno religioso? El marco es otro, pero la segregación es la misma.
Toda la ley debiera haber sido consultada, única manera para que el ordenamiento territorial se articulase conforme a las previsiones de la Constitución y conforme también al derecho internacional de los derechos de los pueblos Indígena, un derecho hoy reconocido por Colombia. La consulta de la ley entera, la general y única, debiera haberse producido de forma que los pueblos indígenas pudiesen haber contribuido a la articulación de la ciudadanía en común dentro del marco de los derechos humanos entre los que hoy se incluyen los derechos de los pueblos indígenas. Al haber segregado el capítulo indígena, la norma que suplanta el nombre de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial entiende que sus términos de referencia son sólo los constitucionales, como si a dicho efecto el derecho internacional fuese algo que interesara tan sólo a los pueblos indígenas y otros sujetos colectivos asimilados en Colomia, como el de las comunidades afrodescendientes o también el pueblo rom (gitano). Y con ello tal ley ni tan siquiera responde a los términos constitucionales. De seguro que la Corte Constitucional tendrá oportunidad de pronunciarse. ¿Se recuperará entonces en toda su integridad el planteamiento constitucional que la propia Corte ha venido, si no eludiendo, limitando? Mientras tanto, ¿cómo van a reaccionar las organizaciones indígenas y afrodescendientes ante el mandato legislativo de una ley especial consultada? No es desde luego a mí, ni indígena ni colombiano, sino descendiente del pueblo europeo que inició el entuerto, genocidio inclusive, a quien corresponde dar respuesta en absoluto.
Puedo hacer sugerencias pues a ello me invitan ustedes, la Organización Nacional Indígena de Colombia y la Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas. Puedo cifrarlas en una. Aférrense a los principios. Fortalézcanse, ármense con ellos. No se plieguen al chantaje de la llamada Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. Acudan a la consulta por supuesto, pero con el arma vital de los principios; no para seguirse acomodando en el estado de segregación, ahora con nuevas fórmulas añadidas, sino para contribuir a la articulación de una ciudadanía en común con derechos iguales individuales y colectivos para todas y todos, asumiendo este objetivo constitucional al que el ordenamiento del Estado sigue resistiéndose. Utilicen la previsión de una ley especial para forzar el replanteamiento de la ley que se pretende general sin hacer méritos. Tómense el derecho más en serio de lo que lo hace el Estado. Me atrevería a decir que, en la situación actual, Quintín Lame sólo utilizaría este arma, la del derecho. Él fue quien dijo que “la bandera indígena ni es roja ni azul: es blanca, muy blanca, como debe ser la justicia y como es la paz”.
Lo mismo que digo sobre la mal llamada Ley de Ordenamiento Territorial, lo indico respecto a la no mejor denominada Ley de Víctimas que también ha segregado el capítulo indígena y afrodescendiente con la fórmula de la consulta. Aférrense al principio de la reparación integral, con devolución de tierras sin excepciones y con la obligación del Estado a poner todos los medios para su saneamiento y rehabilitación. Es algo que la Ley de Víctimas presuntamente general ni siquiera garantiza al resto de la población. Ya que el Estado sigue defeccionando, contribuyan a la justicia no sólo propia, sino también general de toda la ciudadanía colombiana. Una vez que se lograse por vía de la consulta el reconocimiento de principios generales de derechos en común, se abriría el tiempo del tratamiento de toda la casuística de la reparación de derechos respecto a indígenas y afrodescendientes por la misma vía de consulta. Hay urgencia que no debe dejarse que afecte negativamente a los derechos.
Gracias por la invitación que me ha permitido participar en este diálogo andino sobre el derecho fundamental a la consulta. Gracias por su confianza, hermanas y hermanos.
* Intervención en la última sesión del Diálogo regional andino sobre el derecho fundamental a la consulta previa convocado por la Organización Nacional Indígena de Colombia y la Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas, Bogotá, 12 y 13 de Julio de 2011. Por escrito sólo añado el recuerdo de Quintín Lame.
